Por: Victo José Silva Neto

Plataformas digitais mitigando efeitos da COVID-19 no Brasil

No Brasil, a crise da pandemia escancarou a fragilidade econômica de boa parte da população. O auxílio emergencial (AE) criado pelo Congresso brasileiro distribuiu entre R$ 600 – 1200 para cidadãos acima de 18 anos sem emprego formal, ao custo aproximado de R$ 50 bilhões mensais. Aproximadamente 104 milhões de brasileiros solicitaram o benefício e, até agora, 64 milhões o receberam (GONZALES; BARREIRA, 2020).  A plataforma do AE talvez seja a plataforma mais popular desenvolvida para mitigar os efeitos da pandemia: enquanto a loja de aplicativos da Google (play store) indica que o aplicativo do auxílio emergencial já possui mais de cinquenta milhões de downloads, o aplicativo oficial do governo para informações sobre o corona vírus (Coronavírus – SUS) possui apenas um milhão de downloads.

As plataformas públicas, no entanto, não se restringiram a modernizar as relações governo-cidadãos (G2C), mas também se lançaram de formas inovadoras na intermediação de novos tipos de serviços: a Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI) lançou em março a plataforma EPIMatch, para facilitar as transações entre produtores e demandantes de equipamentos de proteção como máscaras e luvas. Em Agosto/2020, a plataforma conta com 114 demandantes e 454 ofertantes de EPIs cadastrados e gerou mais de 1300 matchs entre eles. As interações foram responsáveis pela oferta de mais de 3 milhões de itens de proteção.

Outra iniciativa pública ocorreu em uma parceria entre o Instituto Federal do Ceará, e governos estaduais do Ceará e da Bahia. A plataforma chamada FiquenoLar foi criada com vistas a prover consumidores com as informações de contato dos fornecedores de bens essenciais em uma região específica do estado do Ceará. A plataforma foi pensada como uma forma de entrada na digitalização destes negócios, muitas vezes informais. Ela fez sucesso e escalou para mais de quatrocentas cidades em vinte e um estados brasileiros. Já registra mais de vinte mil acessos e seis mil e setecentos serviços.

Por fim, o governo do estado de São Paulo lançou em agosto a plataforma Vaga Certa. A plataforma foi pensada para diminuir a fricção existente no mercado de trabalho no Estado. Seu objetivo é colocar “o empregador em contato com toda a mão de obra disponível no estado de SP, desde que esteja devidamente cadastrada no SINE (Sistema Nacional de Emprego) ” (GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO, 2020). Em comum entre todas estas plataformas é o fato de que elas não intermediam uma relação do cidadão com o governo (G2C), mas sim relações entre cidadãos ou entre cidadãos e negócios (B2C).

Projetamento digital?

A economia do projetamento (também denominada planejamento) esteve em voga na segunda metade do século XX. Ela era vista como parte integrante dos instrumentos de política econômica mesmo nas nações do centro. Economistas como Wassily Leontief (1906 – 1999) tinham desenvolvido engenhosas soluções para o planejamento econômico em economias capitalistas porque acreditavam que “o mundo não se dividia entre duas filosofias incompatíveis e irreconciliáveis”; e que o planejamento econômico não era “uma besta monstruosa”, mas uma ferramenta para a mitigação de riscos e para a tomada de decisões pública e privada (LEONTIEF, 1985). A economia do projetamento caiu em desgraça na década de 1970 nos países do centro, com o reaganismo e o tatcherismo, e durante as décadas de 1980/90 foi sendo erodida nos países em desenvolvimento em diferentes graus.

As crises do século XXI tem trazido de volta a tona o discurso do estado interventor. A grande recessão, causada pela crise financeira de 2008, não viu uma recuperação global inequívoca. Somada a crise soberana europeia e a crise sanitária da pandemia, ganha força a ideia de que o Estado precisa voltar a coordenar a economia com mais presença. No entanto, pouco tem sido discutido sobre como o Estado pode fazer isto de forma atinente com as novas tecnologias. Há sim uma discussão em andamento sobre como os sistemas de proteção social precisam ser reinventados (CHEN et al., 2020), e como, de forma geral, o estado de bem-estar social precisa de uma nova versão fundamentada nas tecnologias digitais (PASI; MISURAC, 2020).

Contudo, ainda há uma lacuna na literatura sobre como o estado pode alavancar tecnologias como as plataformas digitais para exercer uma coordenação econômica socialmente benéfica. Hautamaki e Oksanem (2018) discutem alguns casos de plataformas públicas na Finlândia, mas eles são típicos casos de modernização dos serviços públicos, como o AE brasileiro. (DE BLASIO; SELVA, 2019)fazem uma análise agregada de plataformas públicas europeias, mas também tem como foco o governo digital tradicional (plataformas G2C). A discussão está mais avançada no tocante a regulação de plataformas privadas (CAMMAERTS; MANSELL, 2019; CAO, 2020; FRENKEN et al., 2019). E parece haver uma consciência emergente de que plataformas infraestruturais, aquelas que fornecem componentes essenciais dos quais outros empreendimentos digitais dependem (como identificação digital, sistemas de biometria, nuvem, etc.), deveriam ser regulados/nacionalizados (SRNICEK, 2017; VAN DIJCK; POELL; DE WAAL, 2018). No entanto, ainda não há, em termos mais específicos uma rationale específica para o desenvolvimento de plataformas públicas.

Enquanto isso, agentes privados têm dominado mercados específicos, gerando verdadeiros planejadores privados de mercado. As plataformas infraestruturais de computação em nuvem constituem um oligopólio global (Quadro 1). O mercado de buscas é controlado pela Alphabet/Google. E, de forma geral, boa parte dos mercados intermediados por plataformas se torna mercados em que o vencedor leva tudo (winner-takes-all-or-most markets). Isto se dá devido aos efeitos de rede: quanto maior a rede de usuários, mais valiosa ela se torna e mais atrativa, num efeito de auto reforço positivo (PARKER; VAN ALSTYNE; CHOUDARY, 2016).

Quadro 1 – Oligopólio global da computação em nuvem, 2020

Companhia/Solução de nuvem

Percentual do mercado de nuvem (%)

Amazon/Amazon Web Service (AWS)

33

Microsoft/Microsoft Azure

18

Alphabet/Google Cloud

9

Alibaba/Alibaba Cloud

6

IBM/IBM Cloud

6

Tencent/Tencent Cloud

2

Oracle/Oracle Cloud

2

Fonte: Richter, (2020) (https://www.statista.com/chart/18819/worldwide-market-share-of-leading-cloud-infrastructure-service-providers/)

O grau de controle e manipulação dos agentes pelas plataformas é variado. Isto depende de seus objetivos. Há desde plataformas dedicadas à economia do compartilhamento, a plataformas em que ocorre um rígido controle do trabalho plataformizado, como demonstra Gandomi (2019) sobre o passo-a-passo do controle da plataforma sobre os trabalhadores do setor de entregas de comida:

            (a) traduz a demanda dos consumidores em pedidos que eles precisam executar;

            (b) determina quais tarefas eles devem executar, onde e quando;

            (c) direta ou indiretamente determina quanto dinheiro eles serão pagos pela execução de tais tarefas;

            (d) controla direta ou indiretamente a execução do trabalho e o desempenho do trabalhador no trabalho. (GANDOMI, 2019, em EDWARD, 2020)

            Este papel de planejamento exercido pelas plataformas digitais foi visualizado bem cedo, na virada do século. Elas foram chamadas de cybermediaries (CAILLAUD; JULLIEN, 2001). E pouco depois, em artigos que se tornariam referência na economia de mercados bilaterais, Rochet e Tirole (2004) observaram que as plataformas agiam como “entidades públicas”. Os autores chamam a atenção para o papel das plataformas como reguladores: decisões que fogem do campo econômico e estão na dimensão das decisões políticas: “As plataformas devem realizar o equilíbrio entre os dois lados nas várias dimensões políticase não apenas no que diz respeito a estrutura de preços.” (ROCHET; TIROLE, 2004, p.40, grifo nosso). Isso significava que, em uma base regular, as plataformas assumiam o papel de: autoridade reguladora de preços, autoridade de licenciamento e autoridade de concorrência (ROCHET; TIROLE, 2004).

As plataformas já exercem um planejamento econômico de facto. Mas este planejamento 2.0 não é exercido pelos governos, mas pelas empresas plataformizadas.

Riscos Associados

Estamos apenas tocando a superfície deste tema que precisa avançar na agenda de pesquisa. Mas já é possível identificar dois riscos associados a utilização de plataformas digitais para o projetamento socioeconômico. O primeiro diz respeito ao mission creep e ao fortalecimento de governos autoritários. O segundo diz respeito a exclusão de parcelas significativas da população em função do nível desigual de inclusão digital na América Latina.

O problema de se lidar com plataformas digitais é que elas são dependentes de dados. E os dados não apenas são o insumo que faz girar os fluxos nas plataformas, mas também significa que há, por definição, sempre um descompasso entre o poder dos intermediários e dos usuários das plataformas. As plataformas tornaram-se os grandes guardiões dos portões (gatekeepers) dos fluxos digitais de dados. Nas mãos de empresas, isto pode gerar monopólios, abuso de poder econômico e problemas de privacidade. Alguns falam em um capitalismo de vigilância que estaria, em última instância, ameaçando nosso livre arbítrio (ZUBOFF, 2019). Nas mãos do Estado, uma concentração de poder nesta magnitude pode levar a abusos semelhantes. O mission creep, o desvio da missão original, significa isto: de posse de dados de cidadãos e empresas, um organismo planejador poderia muito bem ser utilizado para fins políticos autoritários. É para isto que Cohen (2020) chama atenção quando comenta sobre as respostas tecnológicas à COVID-19:

“Now consider the mission creep problem: the risk that government authorities will adapt automated tools originally intended for contact tracing to enforce quarantine and stay-at-home compliance, as occurred with China’s Alipay Health Code. Many might assume that an automated system designed to restrict the mobility of thousands or even millions of people would only exist in authoritarian countries. But its major components already exist here [USA], too.” (COHEN, 2020)

Além deste risco, ainda há o risco de exclusão de boa parte das sociedades latino-americanas de soluções governamentais baseadas na tecnologia digital. O acesso hoje é altamente desigual e problemático, como demonstrado por CEPAL (2020). Um terço dos habitantes da AL não possuíam conexão de internet em 2019. Dos que possuíam, muitos recebem uma internet de qualidade inferior a necessária para exercer o teletrabalho, por exemplo. O gráfico 1 demonstra a viabilidade de teletrabalho em percentual da população para diversos países da região.

Gráfico 1 – Viabilidade do Teletrabalho (América Latina e Caribe)

Fonte: CEPAL, 2020.

De início, a região precisa avançar em (i) inclusão digital e universalização do acesso e (ii) mecanismos democráticos de governança dos dados. Em paralelo, é preciso avançar no estudo da rationale que informe o desenvolvimento de plataformas públicas. Com estes pontos desenvolvidos, estaremos mais próximos de utilizar as tecnologias digitais para aumentar a eficiência de negócios, eliminar desperdícios e otimizar a economia latino-americana.

Resumen

A crise provocada pela pandemia de COVID-19 ensejou muitas respostas governamentais para mitigar seus efeitos socioeconômicos. No Brasil, destacaram-se plataformas digitais públicas. Neste ensaio, consideramos a difusão de plataformas digitais para outras esferas de governo, como o planejamento socioeconômico permanente. Consideramos o estado de governança atual das plataformas e os riscos associados ao uso desta tecnologia pelos Estados.

A crise sanitária decorrente da pandemia de COVID-19 tornou-se uma crise social. Social pois atingiu as sociedades em múltiplas dimensões e.g.:  empregabilidade, fragilidade de sistemas de suporte social aos mais vulneráveis, a divisão da sociedade entre aqueles integrados e não integrados via tecnologias digitais. Ao mesmo tempo, ela atuou como um vetor de demanda (demand pull) para o desenvolvimento de novas tecnologias, ou a difusão de tecnologias previamente disponíveis, mas não aplicadas por empresas e governos.

Um dos desenvolvimentos mobilizados por governos em todo mundo para combater os efeitos da pandemia foram as plataformas digitais. Foi relatada uma experiência extensa com relação ao desenvolvimento de soluções informacionais para dar apoio à gestão da crise, fornecer informações aos cidadãos ou mesmo monitorar os cidadãos no contexto de lockdowns. Além destas funções mais diretas, ativos informacionais como plataformas digitais também foram desenvolvidas para funções mais “indiretas”, como prover serviços públicos por canais digitais e desenvolver respostas inovativas para a mitigação dos efeitos da pandemia (MEIJER et al., 2020).

            Plataformas são pontos de fricção na rede (COHEN, 2019). Ao se colocar no centro de uma transação ou de uma relação virtualmente mediada, a plataforma tem controle dos fluxos na rede em questão, sejam estes fluxos monetários, de dados, etc. Inicialmente desenvolvidas pelo setor privado em um processo de seleção de mercado, as plataformas têm se expandido para outros setores, seguindo diferentes lógicas de governança: cooperativas de plataformas ou plataformas públicas (VAN DIJCK, 2020). Isto posto, as plataformas digitais podem se encaixar em redes de qualquer natureza, baseadas em propriedades de efeitos de rede e, quando combinadas com técnicas de inteligência artificial, de aprimoramento algorítmico contínuo.

Neste breve ensaio, pretendo discorrer sobre como as plataformas digitais começaram a ser incorporadas pelo Estado, utilizando exemplos do caso brasileiro. Em seguida, elaboro como as plataformas podem passar a constituir-se como elemento de projetamento socioeconômico permanente. Por fim, listo alguns riscos provenientes desta transformação para o governo digital.

Referencias

CAMMAERTS, B.; MANSELL, R. Platform Policy and Regulation: towards a radical democratic turn. International Journal of Communication, 2019. 

CEPAL. COVID-19 Universalizing access to digital technologies to address the consequences of COVID-19, 2020.

CAO, Y. Regulating Digital Platforms in China: Current Practice and Future Developments. Journal of European Competition Law & Practice, p. 1–8, 2020. 

CHEN, B. et al. The disembedded digital economy: Social protection for new economy employment in China. Social Policy & Administration, n. February, p. 1–15, 2020. 

COHEN, J. Between Truth and Power: the legal constructions of informational capitalism. New York, NY: Oxford University Press, 2019. 

DE BLASIO, E.; SELVA, D. Implementing open government: a qualitative comparative analysis of digital platforms in France, Italy and United Kingdom. Quality and Quantity, v. 53, n. 2, p. 871–896, 2019. 

FRENKEN, K. et al. Safeguarding Public Interests in the Platform Economy. Policy & Internet, v. 10, n. 2, p. 1–26, 2019. 

PARKER, G.; VAN ALSTYNE, M.; CHOUDARY, S. P. Platform Revolution – How Networked Markets Are Transforming the Economy and How o Make Them Work For You. [s.l.] W. W. Norton & Company, 2016. 

RICHTER, F. Amazon Leads $100 Billion Cloud Market. Statista, 2020. https://www.statista.com/chart/18819/worldwide-market-share-of-leading-cloud-infrastructure-service-providers/

ROCHET, J.-C.; TIROLE, J. Two-sided markets: an overviewInstitut d’Économie Industrielle (IDEI), Toulouse, France. [s.l: s.n.]. 

SRNICEK, N. Platform Capitalism. [s.l: s.n.]. 

VAN DIJCK, J. Seeing the forest for the trees: Visualizing platformization and its governance. New Media and Society, p. 1–19, 2020. 

VAN DIJCK, J.; POELL, T.; DE WAAL, M. The platform society: public values in a connective world. New York, NY: Oxford University Press, 2018. 

ZUBOFF, S. The Age of Surveillance Capitalism: The Fight for a Human Future at the New Frontier of Power. New York, NY: PublicAffairs, 2019. 

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